碳达峰试点城市规划编制指标体系及技术策略研究-山东国评

2023年10月，国家发展改革委印发了《国家碳达峰试点建设方案》，按照国家碳达峰碳中和工作总体部署，在全国范围内选择100个具有典型代表性的城市和园区开展碳达峰试点建设，聚焦破解绿色低碳发展面临的瓶颈制约，激发地方主动性和创造性，通过推进试点任务、实施重点工程、创新政策机制，加快发展方式绿色转型，探索不同资源禀赋和发展基础的城市和园区碳达峰路径，为全国提供可操作、可复制、可推广的经验做法，助力实现碳达峰碳中和目标。

2023年11月，国家发展改革委办公厅印发首批碳达峰试点名单，确定张家口市等25个城市、长治高新技术产业开发区等10个园区为首批碳达峰试点城市和园区，其中河南省新乡市、信阳市成为首批碳达峰试点城市。本文总结我国城市低碳试点的经验，提出了在城市碳达峰规划阶段不同领域指标体系建设及技术策略的相关建议。

城市是我国能源消费和温室气体排放的主要来源，贡献了全国85%的直接碳排放。因此，城市是我国实现碳达峰与碳中和目标的关键。由于各城市地理条件、资源环境承载力、城市性质与规模、经济状况、城镇化及工业化阶段都不相同，城市碳达峰实现路径也不尽相同。城市碳达峰涉及多领域多专业，技术面广，需要协同推进，碳达峰规划是推进碳达峰工作的首要任务，本文研究碳达峰试点城市规划时的技术策略与控制指标体系，供碳达峰试点城市规划时参考。

2023年7月，生态环境部应对气候变化司发布《国家低碳城市试点工作进展评估报告》，报告指出自2010年以来，我国已分三批开展了81个低碳城市试点，涵盖了不同地区、不同发展水平、不同资源禀赋和工作基础的城市（区、县）。

试点城市围绕编制低碳发展规划、制定促进低碳产业发展的政策、建立温室气体排放数据统计和管理体系、建立控制温室气体排放目标责任制、倡导绿色低碳生活方式和消费模式等五个方面扎实落实试点任务，并在低碳发展的模式创新、制度创新、技术创新、工程创新和协同创新等五个方面开展大胆探索，试点工作取得积极成效，为地方绿色低碳发展积累了宝贵经验。

从长远来看，城市低碳发展重点任务有：第一，增长方式的低碳转型。通过改变产业发展方式，靠技术进步和创新驱动产业增长，促进传统产业的低碳转型，大力发展新型的绿色低碳经济，逐步实现经济增长和碳排放的脱钩。

第二，能源系统的低碳转型。通过实施能源生产和消费革命，构建以清洁、低碳为特征的能源供应体系，合理控制能源需求总量，大幅提升能源利用效率和管理水平，逐步实现能源增长和碳排放的脱钩。

第三，消费模式的低碳转型。通过转变市民生活和消费方式，在满足合理消费需求和提升生活品质的同时，通过广泛的宣传教育和积极的政策引导，形成绿色、低碳、节约的消费理念和生活消费方式，逐步实现消费增长和碳排放的脱钩。

第四，城市化模式的低碳转型。城市形态、城市设计和城市连通性是决定城市温室气体长期排放水平的重要影响因素，通过改变新、扩建城市的城市形态、加强低碳基础设施建设，改善对土地利用模式与公共交通体系的设计和规划以实现低碳转型。

为了实现以上任务，《国家低碳城市试点工作进展评估报告》总结低碳试点任务落实的经验时强调规划引领，强化低碳发展顶层设计。试点城市出台低碳发展专项规划、应对气候变化规划、控制温室气体排放工作方案等多种形式规划。中国低碳试点城市利用规划工具推动城市低碳发展的重要作用总结如下：

第一，试点城市规划总体遵照了编制城市低碳发展规划的一般性框架，包括了城市温室气体特别是二氧化碳排放的核算以及清单的编制，减排目标的确定及分解，分部门的低碳行动方案以及实施保障等。

第二，部分试点城市将低碳发展规划置于更为主流的地位，与其他专项规划的密切联系，碳排放控制目标（峰值目标）被国民经济和社会发展规划吸收，分行业碳减排目标以及非化石能源发展目标被其他专项规划所吸收，较好的发挥了低碳发展规划的引导作用。

第三，越来越多的城市支持成立专业技术团队，采用定量研究方法提高规划编制的科学性，譬如开展碳排放情景研究，基于减排潜力的重点领域识别和减排成本分析等。

第四，大部分试点城市的规划在具体内容上发展规划的色彩较重，突出了低碳发展在推动城市发展转型中的作用，进一步理清了与现有节能减排相关规划的区别与联系。部分试点城市的低碳发展规划探索空间与土地利用规划进行更好的结合。

第五，各试点城市低碳规划多从自身特点出发，开展了较为系统的发展基础和面临挑战的分析，提出的规划目标，识别的重点领域以及提出的重点行动与项目，均充分反应了城市定位。

第七，大部分试点城市均设立了超过国家要求的碳排放控制目标，并超额实现该目标，体现了试点城市的先进性，也充分体现了低碳发展规划对城市发展转型的推动作用。

第八，试点城市在规划编制与实施过程中，提高了意识、凝聚了共识、培养了人才、锻炼了能力、积累了基础数据和方法等，为更加深入持久的低碳发展转型奠定了良好基础。

编制城市碳达峰规划，不仅有助于城市把握碳达峰的关键要素，及早部署城市碳达峰行动方案，保障城市在经济平稳发展的基础上向低碳转型，还有如下重要意义。

全球气候变化深刻影响着人类生存和发展,是各国共同面临的重大挑战。城市具有高人口密度、高经济活动强度和高能源消耗强度等特征，城市层面的CO2减排是应对气候变化的主要手段之一。制定城市碳达峰规划中，应充分引导绿色低碳发展，合理设定CO2排放总量、单位GDPCO2排放下降率等目标，确保在完成经济与社会发展目标的前提下，有效降低CO2排放，减缓气候变化。同时，完善预测预警和防灾减灾体系，增强城市基础设施应对极端天气与气候灾害能力，提高城市韧性即适应气候变化能力。

我国城镇化进程尚未完成，城市能耗、碳排放与城镇化率的增长仍呈正相关性关系。在城市碳达峰规划编制中，应明确优化城市组团和功能布局、调整产业结构、优化能源结构、加强节能减排、增加生态系统碳汇等措施，促进大中城市高质量发展和提高资源利用效率，充分发挥小城市(镇)在生态空间保持、可再生能源利用、绿色交通组织等方面的优势，降低城市发展的碳足迹，实现绿色城镇化。

城市的发展为生物多样性保护带来了前所未有的挑战与机遇。城市内生物面临着环境变化、栖息地破坏等多种威胁；但另一方面，城市所拥有的经济和技术优势，也使其能够在生物多样性保护上发挥重要作用。在城市碳达峰规划编制中，应通过开展生物多样性监测和评估、落实生物多样性保护区域、加强环境污染治理、建设生态城区和绿色建筑、倡导健康的消费方式和餐饮文化等措施，使生物多样性得到切实保护，打造具有本地特色的生态低碳城市。

根据各城市气候、资源及发展阶段、经济条件的不同，在明确碳达峰目标的基础上，科学制定指标体系，提出不同领域的具体控制目标。指标体系同时可作为实施效果评价和考核的参照，通过定期评估优化和持续推进工作，确保最终碳达峰目标的实现。

城市碳达峰规划，可以在国内外低碳城市规划研究的基础上开展。城市碳达峰规划的主线是碳足迹，规划目标应明确碳排放的达峰年份及达峰量，规划措施一般围绕碳排放总量控制、碳排放强度控制等要求制定。另外，城市碳达峰规划是一个多专业、复杂的规划技术体系，涵盖土地利用、产业、能源、交通、建筑、市政、废弃物、生态环境、科技创新、低碳理念等专业，结合《国家碳达峰试点建设方案》中城市建设的参考指标，经过研究给出各个专业的控制指标和技术策略。控制指标可作为评价碳达峰实施效果的主要参照，也可用于考核；技术策略是要实现城市碳达峰在相应领域应采取的技术措施。如下表所示。

已有的研究表明，碳排放与城市的发展形态及密度紧密相关。在空间布局上，紧凑型、多中心的空间形态，生态优先、公共交通导向的结构模式是低碳的；在土地利用上，集约节约用地、合理设置土地开发强度、适当混合用地功能是低碳的，单中心、低密度蔓延、机动车导向的城市形态或结构是高碳的。对于处在稳定期、建设用地增量较少的城市，关注的重点则应放在建筑面积总量的控制、用地的混合兼容、职住平衡等方面。

产业是城市经济的主要来源，但也是土地、水、能源等资源消耗和污染物、碳排放的主要来源。目前，我国大部分城市工业能耗及碳排放占较大比例，有的甚至超过80%，这些城市碳达峰的主要关注点应放到工业上。对于大城市，一般而言，对比工业与服务业，工业能耗强度水平及经济效益都不及服务业，利用第三产业替代工业是较好的城市低碳化策略。对于中小城市（镇），一般服务业发展动能有限，仍需要工业带动，以工业促使生产力水平的提升及居民收入的增长引导农村居民主动向中小城镇集中，可以将承担大城市工业项目的转移作为重点。

能源是碳排放量占比最大的领域，能源消费的总量与结构决定着城市碳排放的水平。城市要实现碳达峰，高碳化石能源的消费必须先达峰。在城市能源需求仍保持增长的情况下，能源去碳是实现碳达峰的重要手段。在城市能源领域，主要规划目标一是推动节能、提高能效，尽可能减少能源需求的增量；二是加强可再生能源替代，碳达峰阶段能源的增量应以新能源及可再生能源为主；三是电力系统的安全与调峰，这需要一定容量的煤电或核电做保安电源，也需要跨区域能源调配及储能给予支持。

城市交通碳达峰从新能源汽车、公共交通、交通基础设施建设、节能技术发展等方面进行综合管理，在限制碳排放、降低碳排放的基础上，通过城市交通管理以及节能控制，可实现碳达峰、碳中和的战略发展目标。短期内，降低车辆的油耗以及燃料排放系数，达到减排的目的，从交通需求管理的角度，逐步完善交通基础设施建设，并以缓解城市交通拥堵问题为目标，通过城市交通管理与控制，降低城市交通出行的碳排放总量，提高城市交通碳达峰、碳中和的发展水平。

建筑应全面推广绿色建筑工程，大力提升建筑能效水平，加快优化建筑用能结构，优先选用绿色低碳建材，完善低碳建筑监测管理体制，建设建筑能源监测管理平台。建筑应因地制宜利用被动式技术降低能耗，应尽可能推广应用太阳能、地热能等可再生能源，完全可以很好满足建筑中的热水供应、采暖、制冷等需求。大型公共建筑应规划为高等级星级绿色建筑，建筑规划的能效标准按近期、中期、长期分梯次建设更高标准，并最终形成零碳或负碳（产能）建筑。

我国目前还未建立非能源领域碳排放统一的计量与计算办法，为此各城市当前发布的碳排放量一般也未将该领域污水及污泥处置中逸散的温室气体（包括CO2、CH4等）计入进去。依据国外城市的碳排放清单，该部分温室气体约占城市碳排放总量的1.0%~1.5%。

废弃物处置伦敦、东京、纽约等城市平均数据显示,废弃物处置碳排放约占城市碳排放的1.5%~2.0%。我国由于大部分城市垃圾分类及资源回收体系尚不完善，实际排放占比可能会更高，需要重视并加强管理利用。

绿色低碳技术的应用可大幅降低碳排放，如智慧信息技术通过感知、检测、评估、预测等方式，可实现节能增效与减碳，所以要加大科技投入，并积极推广应用绿色低碳科技成果。

本文总结了国家低碳试点城市发展的重点任务，以及规划在实现重点任务中的重要作用，碳达峰试点城市可以借鉴过往的经验，更好地推进碳达峰工作。编制城市碳达峰规划将会给碳达峰工作提供可靠的技术路径，以及过程考核控制的指标抓手，不同的碳达峰试点城市应该根据自身资源禀赋、人口规模、城市定位、发展阶段、产业结构、能源结构、城镇化率等特点，选取适当的控制指标与技术策略。城市编制碳达峰规划需要先摸清城市的碳排放清单，找出影响城市碳排放的关键因子，进行情景分析，结合控制指标和技术策略，最终确定适宜本城市的碳达峰路径及规划方案。